Доклад мэра на форуме «Деловая Россия», 26.06.2013

Ликвидация МУПов: как создать совершенную, а не олигополистическую конкуренцию

Ликвидация государственных компаний, а на городском уровне – МУПов, сегодня считается одним из основных условий для развития конкуренции. Однако практический опыт говорит о том, что простая ликвидация муниципальных предприятий может привести к совершенно обратным последствиям.

Сегодня, по мнению экспертов, наиболее острый дефицит конкуренции ощущается в ЖКХ. При том что именно в этой отрасли было предпринято немало шагов, направленных на превращение ЖКХ в конкурентный рынок.

Первый парадокс заключается в том, что ЖКХ на самом деле не существует. Мы по инерции повторяем эту аббревиатуру, хотя ни на практике, ни законодательно ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА у нас сегодня не существует.
Есть коммунальное хозяйство: энергетика, водоснабжение, инфраструктура связи и коммуникаций.
И есть сфера жилищного хозяйства. Введение нового Жилищного кодекса отделило этот сектор экономики от «коммунального» и должно было внедрить в нем конкурентную среду.

Парадокс второй: именно для создания конкуренции на рынке управления жилищным фондом здесь были одномоментно ликвидированы все МУПы. Что получилось на практике?

МУПы сменили вывеску и форму собственности, назвавшись управляющими компаниями. Вместо десяти-двадцати МУПов, существовавших в Томске, появилось около шестидесяти частных компаний. Казалось бы – конкурируй не хочу.
Но конкурировать они не стали. Вместо этого они просто поделили рынок жилья между собой, вступив в настоящий картельный сговор. Жители не могут получить информацию о том, как формируются тарифы компаний. Не имеют возможности выбрать управляющую компанию, уйти от одной компании к другой. Не имеют возможности повлиять на этот рынок и органы власти. Управляющая компания собирает с жителей деньги, выполняет минимальные объемы работ (или совсем не выполняет), ни перед кем не отчитывается. Жители недовольны, прокуратура не может найти никаких нарушений, местные органы власти не имеют никаких рычагов влияния.
На этом рынке есть бизнес, но нет четких правил игры, нет регулятора, здесь не действуют принципы ответственности и открытости. И именно поэтому здесь нет настоящей конкуренции.
И такая ситуация характерна не только для Томска, это происходит во всех российских городах. Об этой проблеме говорят первые лица страны. Значит, это системная ошибка.

Приведу еще один парадоксальный пример. Пример, когда именно создание и поддержка муниципального предприятия позволили нам не убить, а, напротив, создать конкурентную среду.
Еще пять лет назад 95 процентов рынка пассажирских перевозок в Томске составляли частные компании и индивидуальные предприниматели. Муниципальный транспорт с начала девяностых медленно умирал и к середине двухтысячных практически перестал существовать. На рынке городских перевозок существовало около ста предпринимателей. Конкуренция? Вроде бы да.
Но и здесь нет четких правил игры: владелец маршрутки может не выйти в рейс по совершенно субъективным причинам. Заболел, сломался, просто решил отдохнуть. И муниципалитет не имеет полномочий отрегулировать эту ситуацию.

Потому что у частного бизнеса здесь нет ответственности. Нет четкого регулятора: обеспечить пассажирские перевозки по закону обязан муниципалитет, а наказать за невыполнение обязательств и лишить лицензии может только федеральный орган власти. Нет и принципа открытости: частные компании не предоставляют отчетность и принципы формирования себестоимости услуги. Но когда мы отказались повысить тарифы, частные предприниматели объявили забастовку и не вышли на работу. На три дня город просто встал. И только когда мы вложились в муниципальное транспортное предприятие, закупив около ста новых трамваев, троллейбусов и автобусов, мы смогли переломить ситуацию. Именно вмешательство власти с поддержкой МУПа помогло нам создать конкурентную среду на этом рынке. Сегодня на тех маршрутах, которые дублируют муниципальный транспорт, частные перевозчики снижают тарифы на проезд по собственной инициативе.

А ведь это касается не только рынка жилищных или транспортных услуг. Представьте, что произойдет, если мы вдруг, одномоментно, не продумав последствия, выведем муниципальные предприятия с таких отраслей, как ритуальные услуги, захоронение бытовых отходов? А если частный бизнес не выйдет на работу, не выполнит свои обязательства? Кто будет хоронить людей? Утилизировать мусор?

Тем не менее, ликвидировать МУПы можно и нужно. Но предварительно необходимо создать условия, в которых ликвидация муниципальных предприятий приведет к созданию совершенной, а не олигополистической конкуренции.
Например, Томск успешно ликвидирует МУПы в коммунальной сфере. Уличное освещение, городские электрические сети, городское водоснабжение – во все эти сферы в Томске сегодня уже зашел частный бизнес.
Первыми в России мы ликвидировали МУП в сфере городского водоснабжения: у нас нет «МУП Водоканал». Мы провели открытый и прозрачный конкурс на право аренды имущества городского водоканала. Выиграла мировая компания «Веолия» - мы получили зарубежного инвестора. Правда, и здесь есть проблемы: несовершенство законодательства в части доступа к гостайне не позволяет французской компании инвестировать в городское хозяйство.

Почему ликвидация МУПов в одном случае приводит к конкуренции, а в другом – к картельному сговору? Потому что в одном случае, как с коммунальным хозяйством, существует нормативно-правовая база, определен четкий регулятор и сформирован стандарт раскрытия информации. Соответственно, необходимо создать такие же четкие правила игры в остальных сферах.
Нужно понимать, что рынок городских услуг – от утилизации отходов до пассажирских перевозок, – это гарантированный рынок сбыта с гарантированной оплатой из бюджета. Соответственно, заход бизнеса в эту сферу должен четко регулироваться. Считаю, что необходимо учитывать три основных принципа формирования совершенной конкуренции.

Первое. Регулирование не всегда означает ограничение конкуренции.
Во всех сферах, затрагивающих функционирование города (муниципального образования), необходимо предусмотреть регулятор рынка. Эти функции должны быть четко закреплены за конкретным уровнем власти. Права и ответственность должны быть сосредоточены в одних руках. Если обеспечение пассажирских перевозок или регулирование качественных жилищных услуг вменены в обязанность муниципалитету, то именно он, а не иной уровень власти (региональный или федеральный) должен получить функцию регулирования и контроля в этой сфере.

Второе. Конкуренция предусматривает внедрение механизмов ответственности.
Иными словами, без ответственности бизнеса не может быть совершенной конкуренции.
Пока бизнес не вкладывает собственные средства (имущество), он ничем не рискует. Управляющая компания может проработать год, собрать деньги с жителей, и уйти с рынка. В Томске, да и в других городах, - немало таких примеров. Чем рискует такой бизнес? Деньгами? Собственным имуществом? Уголовной ответственностью? Нет. Он не рискует ничем. Мало того, внесение таких условий ответственности в договора по сегодняшнему законодательству запрещены именно на том основании, что они ограничивают конкуренцию.
Получается, происходит полная подмена понятий: то, что должно подстегивать конкуренцию - запрещено законодательством как ее ограничение.
Такими механизмами ответственности могут выступать банковские гарантии, предусмотренные, в частности, законом ФЗ-44. Необходимо распространить требования этого закона и на сферы управления жилищным фондом.

Третье. Необходимо сформировать стандарт раскрытия информации об инвестиционных и операционных расходах компаний, внедрить механизмы ответственности за непредоставление информации.
Сегодня Жилищный кодекс и постановление Правительства РФ № 731 декларирует обязанность бизнеса в сфере жилищного рынка открывать свою финансовую деятельность: сколько средств собрано с жителей, на что они потрачены, как определялась стоимость каждой услуги. На практике ни население, ни органы власти не имеют механизмов доступа к такой информации. Такая возможность задекларирована законом, но не подтверждена реально действующим механизмом.
Сегодня ни у населения, ни у муниципалитета (да и иных уровней власти) нет законодательной возможности выяснить себестоимость услуги жилищных компаний, частных перевозчиков в сфере пассажирского транспорта, бизнес-компаний в похоронном деле или сфере утилизации отходов.
Сегодня существует официальный сайт для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях, где размещены все сведения об учреждениях, их деятельности и имуществе. Предлагаем создать аналогичный сайт для частных компаний, работающих в сферах жизнеобеспечения, и законодательно закрепить обязанность регистрироваться на нем.